2012/3/22 11:04:45 作者：sc001 來源：1
中國基本養老保險基金(下稱養老金，即俗稱的退休金)制度改革呼聲近年愈加強烈。
養老金關乎國運，牽涉民生。在過去不到一年的時間里，愛爾蘭、葡萄牙、希臘、意大利多國發生政壇地震，總理下臺。這些國家，尤其是希臘和意大利，債務危機的救助方案中均含有養老金改革清單。
“如果說歐債危機是壓垮四國總理的最后一根稻草，養老金就是引發債務危機的最后一個誘因，中國養老金改革應如何吸取歐洲教訓，是一個發人深省的大問題。” 中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文說道。
事實上，即便沒有歐洲養老金危機，中國養老金的財務風險也決定了制度改革已刻不容緩。
鄭秉文告訴早報記者，截至2010年底，中國個人賬戶記賬額1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億元，等于1.7萬億元的缺口。世界銀行公布的一份報告中更預期，“如按照目前的制度及模式，2001年到2075年間，中國養老保險的收支缺口將高達9.15萬億元。”
目前，中國城鎮職工養老金實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度，個人和企業分別按職工本人上年工資總額的8%和20%繳納保險費，從理論上講，記入個人賬戶基金的保險費為個人繳納的8%，企業繳納的20%全部劃入統籌基金。
社會統籌是指由社會保險經辦機構(各地社保局)依法統一征收(有的省份是地稅部門征收)、統一管理、在屬地范圍內統一調劑使用，主要用于當期離退休人員的退休金發放。個人賬戶則是指社會保險經辦機構以居民身份證號碼為標識，為每位參加基本養老保險的職工個人設立的惟一的、用于記錄職工個人繳納的養老保險費以及利息金額的賬戶，其賬戶余額為參保人退休后歸個人養老使用，發放的是賬戶養老金。但在實際運行中，個人賬戶基金被用于社會統籌賬戶的資金支出，出現了“個人賬戶空賬運行”問題。所謂做實，即個人賬戶資金不得用于支付統籌賬戶。
目前，中國正在一些地區嘗試做實個人賬戶，但前景并不樂觀。中國首個試點做實個人賬戶的省份——遼寧省，試點十年方案已告失敗。
專家認為，作為首個試點做實個人賬戶的遼寧省，這一底線的突破標志著中國做實個人賬戶制度的流產，中國基本養老制度面臨二次改革。
養老金支出快于收入
盡管中國養老金目前收支仍有結余，但實際上全國多地個人賬戶空賬運行，個人賬戶和統籌賬戶的資金全部參與了收支核算，實際上是個人賬戶資金參與了社會統籌支付，也就是將未來的養老金填補了目前統籌資金“窟窿”。
根據人力資源和社會保障部副部長胡曉義3月7日公布的數據，去年中國養老金收入大約為1.3萬億元，支出約為1.2萬億元，略有結余。據此，胡曉義稱：“從全國層面看，不存在養老金缺口的問題。”
如果僅從全部養老金收支來看，胡曉義上述表述符合事實。但國內學者認為，盡管中國養老金目前收支仍有結余，但實際上全國多地個人賬戶空賬運行，個人賬戶和統籌賬戶的資金全部參與了收支核算，實際上是個人賬戶資金參與了社會統籌支付，也就是將未來的養老金填補了目前統籌資金“窟窿”。
全國社會保障基金理事會理事長戴相龍表示，目前中國城鎮職工按照工資的8%繳納養老金并建立個人累積賬戶，雇主按工資總額20%繳納養老金，由政府建立基本養老金統籌賬戶。但是社會統籌賬戶收不抵支，占用了個人賬戶的資金，形成了養老金收支缺口。
戴相龍稱，盡管現在兩項養老金收入大于養老金支出，但這種狀況不符合中國建立養老金社會統籌和個人積累相結合的改革方向。
讓國人更為焦慮的是，中國養老金實際收支缺口也繼續放大。
一個挑戰來自基本養老保險覆蓋面擴大帶來的財務壓力。
胡曉義在全國兩會期間提供的數據顯示，截至去年底，全國新農保和城鎮居民養老保險這兩項社會保險，國家直接部署的試點地區已達全國60%以上，參保的城鄉居民已經超過3.32億人，如果加上各地自行開展的試點，總參保人數已經超過3.64億人。
學者認為，隨著參保人數越來越多，中國老齡大潮快速來襲，養老金的財務隱憂逐漸顯性化。
根據中國社科院2011年12月發布的《2011中國養老金發展報告》(下稱《報告》),“十一五”期間，中國基本養老保險制度變化有兩個值得注意的傾向：一是遵繳率(繳費人員占參保人員的比例)始終呈逐年下降趨勢，歷年分別是90%、89.9%、89.5%、87.7%和86.5%，其中2009 年和2010年遵繳率下降幅度較大。
另一個傾向是，雖然中國“非正常退休”人數占當期新辦理退休人數的比例呈直線下降趨勢，但其絕對人數呈上升趨勢：2006年至2010年分別為22.3%(63萬人)、20.5%(74萬人)、20.1%(85萬人)、15.6%(86萬人)和12.5%(67萬人)。
《報告》稱，很顯然，遵繳率下降和“非正常退休”人數上升這兩個傾向不利于養老基金的財務可持續性。
另一組數據亦引發國內學者對中國養老金財務的擔憂：中國養老金總支出增長速度快于總收入，地區失衡現象非常嚴峻。
根據《報告》，與2009年相比，2010年中國基本養老保險基金總支出增加了1661億元，增長率為18.68%，快于同期基金總收入增長速度(即16.79%)。
與2006年相比，2010年企業部門基本養老保險基金支出增加了5123億元，年均增長率達21.9%;與2009年相比，增加了1523億元，增長了19.3%。
2010年企業部門基本養老保險基金支出增加的原因有二：一是養老金水平上調之后，月人均養老金比上年增加了137元，月人均達1362元，由此養老金增支819億元，占2010年養老金增支額的53.8%;二是離退休人數較上年底增加443萬人，導致增支662億元，占整個養老金增支額的 43.5%。
另外，各省的情況存在很大差異性：如果剔除1954億財政補貼，企業部門基本養老保險基金當期征繳收入大于支出的省份有17個，結余僅為657億元，而收不抵支的省份(含兵團)有15個，缺口總計高達679億元。
鄭秉文稱，出現地區間嚴重失衡的原因固然有地區經濟發展水平不平衡等因素，但在覆蓋面不斷擴大的情況下仍出現如此失衡趨勢，這不能不說制度參數方面存在較大問題，潛在的財務風險已開始出現顯性化的苗頭，甚至到了難以離開財政補貼的程度，這種狀況應引起決策者的高度重視。
事業和機關養老支出大
目前農村低保僅為城鎮居民最低生活待遇的1/3，甚至更低;而企業職工退休人員基本養老金待遇僅為機關事業單位退休養老金待遇的1/2至1/3。
根據《報告》，加劇中國養老體系財務問題的還有一個“中國特色”的原因。那就是事業單位和機關單位離退休人員收入偏高的現實。
在中國養老金總支出中，企業部門基本養老保險基金支出9410億元，占89.15%，事業單位和機關單位基本養老保險基金支出為1145億元，占 10.85%。而根據人社部數據，2010年，全國事業單位參保離退休人數為411萬人，大約占參保離退休人數的6.52%，機關單位參保離退休人數為 77萬，大約占參保離退休總人數的1.22%。全國事業單位和機關單位的參保退休人數占所有參保離退休人員總數量的7.74%。
7.74%人數占比與10.85%的養老金支出占比，反映出全國事業單位和機關單位離退休人員收入更高的現實。這也引發社會關于中國養老金制度不公平的討伐熱潮。
中國目前實行的是“養老金多軌制”的退休制度：機關和事業單位的退休金由國家財政統一發放;城鎮企業職工實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度;而農村社會養老保險的試點工作于2009年才開始，中央確定的新型農村社會基礎養老金標準為每人每月55元，地方政府可根據情況適當加發。
民盟中央副主席、清華大學學術委員會副主任歐陽明高即在今年政協第十一屆全國委員會第五次會議上提出，農村低保僅為城鎮居民最低生活待遇的1/3，甚至更低;企業職工退休人員基本養老金待遇僅為機關事業單位退休養老金待遇的1/2至1/3。
人社部部長尹蔚民3月7日就中國企事業單位的退休待遇差表示，從長遠來說，要解決這個問題還是要推進機關和事業單位養老保險制度的改革。現在已經在五省市開展事業單位養老保險改革試點，將來我們在總結試點的基礎上要完善這一制度，到合適的時候會在全國范圍內推行。
但有報道指出，2008年就確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等地進行事業單位養老保險制度改革試點。大致思路是：對事業單位進行分類，有行政職能的納入公務員的勞動保障體系，具有經營性質的事業單位，將參照企業職工保障制度進行改革。然而，改革一直停滯不前。
遼寧做實個人賬戶流產
后來情況出現變化，(遼寧)參保人數覆蓋面越來越大，人多賬戶多，(遼寧政府)補貼總額多，就想(向中央)多要錢，當時中央定死了一個基數(即每年14.4億元)，按照這個基數定額補貼，但是遼寧堅持要根據參保情況進行動態補貼，出現了一些不同的看法。
面對個人賬戶空賬運行、未來養老金收支缺口大的現狀，決策層面已開始努力。國務院從2001年開始試點做實個人賬戶。其中頗具代表的是，2001年7月，遼寧開始了做實基本養老保險個人賬戶的試點工作。 但結果，好像不盡如人意。
鄭秉文告訴早報記者，做實個人賬戶關鍵的一點，就是錢怎么出，各級財政分擔多少。
按照遼寧的試點方案，做實個人賬戶的比例是8%，中央財政進行定額補助，從2001年到2006年，中央財政每年補助14.4億元。以當時的參保人數算，中央財政補貼占個人賬戶資金的3.75%，地方財政補貼1.25%，另外從職工繳費當中拿出3%，加在一起是8%。
“后來情況出現變化，(遼寧)參保人數覆蓋面越來越大，人多賬戶多，(遼寧政府)補貼總額多，就想(向中央)多要錢，當時中央定死了一個基數(即每年14.4億元)，按照這個基數定額補貼，但是遼寧堅持要根據參保情況進行動態補貼，出現了一些不同的看法。”
中央的補貼為定額補貼，壓力均集中于地方財政;與此同時，已經做實的個人賬戶資金無處投資，連年貶值。
而隨著遼寧每年養老金支付基數增加，失去個人賬戶資金支援的統籌基金缺口越來越大。根據《2011中國養老金發展報告》披露的數據，若無財政補貼，僅考慮征繳收入，2010年遼寧的基本養老保險資金缺口在146.5億元。
不得已，遼寧又開始“借支”個人賬戶資金，以填補統籌基金缺口。
人力資源和社會保障部副部長胡曉義在今年兩會期間表示，“遼寧省借支養老保險個人賬戶的政策是根據遼寧省的實際情況，經國務院同意采取的一個特殊政策。這是因為遼寧省作為一個省級行政區，在計劃經濟時期，聚集了大量的城鎮人口，現在也是老齡化程度最高的省份之一。
他表示，現在還沒有聽到其他的地區提出這樣的需求，所以也不存在這種借支政策是否向其他地區擴展的問題。
根據公開資料，2004年1月1日起，吉林和黑龍江按照5%的規模起步做實個人賬戶，所需資金由中央財政補助3.75個百分點，地方財政補助1.25個百分點。
2006年1月1日，天津、上海、山西、山東、湖北、湖南、河南和新疆等8個省市開始試點做實個人賬戶，根據國務院批復的試點方案，各地政策有所不同。各地補貼政策情況依據經濟發展程度有所不同。
2008年底，遼寧、吉林、黑龍江、上海、天津、山西、山東、湖南、湖北、河南、新疆、浙江、江蘇13個省市進行做實基本養老保險個人賬戶試點。
“讓個人賬戶增值”
中央應該成立一個機構，對社會保險基金進行統一投資，運行模式應該模仿現在的中國社會保障基金理事會，投資工具里面包含政府債、企業債、股權投資等多元化投資工具。
隨著遼寧做實個人賬戶試點的失敗，在專家看來，一切問題又回到了原點，即還是要想辦法增加可用資金。而這，或許需要考慮從多個制度上突破。
“遼寧賬戶資金被挪用，個人認為是一個標志，這個制度設計和2001年的試點模式都沒法走下去了，要進行制度改革。” 鄭秉文對早報記者說。
如何變革?關鍵的問題就是要能解決”錢生錢“的問題。為此，鄭秉文建議，可把單位繳納的20%費用納入個人賬戶，后臺融資方式與原來不變，支出的養老金都是從28%繳費總數中來形成的。
此外，他稱，統籌基金大部分是省級以下管理，只有四五個省真正實現了省級來管，養老責任的主體目前是在地方，到哪個統籌層次水平就哪個層次兜底，所以地方政府不愿意將資金上解到中央。如果是20%費用劃到個人賬戶，理論上是個人的錢了，地方就沒有責任了，資金的上解渠道就會暢通無阻。
鄭秉文稱，中央應該成立一個機構，對社會保險基金進行統一投資，運行模式應該模仿現在的中國社會保障基金理事會，在投資工具里面包含政府債、企業債、股權投資、海外投資、另類投資、綠色投資和低碳投資等多元化投資工具來分散風險。
此前，人社部新聞發言人尹成基透露，全國社保基金理事會投資運營的戰略儲備性的社保基金十年來的投資總體收益率達9.17%，基金的投資收益情況總體來看較為理想。
一位養老險公司高管則建議，通過國有企業提高利潤貢獻度以及稅收轉換方式來彌補社會統籌缺口，才能減輕個人賬戶虧空壓力。
“國有企業上市前一部分股權劃撥給社保基金理事會，個人認為國家可以提高國有企業的利潤貢獻力度作為社會統籌。另外，去年國家財政稅收10萬億元，占GDP總量的四分之一，部分稅收是不是可以轉化成養老金來彌補社會統籌問題?”
該養老險公司高管稱，總體來說，中國養老金個人賬戶提高繳費比例的可能性不大。企業單位要繳納20%，個人要繳8%，幾險一金加上來企業要承擔 40%多甚至50%多了，企業負擔比較重。隨著國家把統籌這塊通過投資收益其他方式把原有虧空這塊還上來，關鍵看個人賬戶這塊在保值的基礎上能不能增值，是各方需要考慮的，也是職工關心的。
地方養老金托管“入市”5年探路
中國養老金已借道入市以實現保值增值。
3月15日，全國社會保障基金理事會(下稱“全國社保基金理事會”)前所未有地公布了其受托管理的個人賬戶基金投資收益率。數據顯示，截至2011 年底，其共受托管理個人賬戶基金本金543.62億元，獲得記賬收益及風險準備金114.31億元，年均投資收益率為10.27%，超過同期通貨膨脹率近 8個百分點，比承諾收益率高出6.8個百分點。
全國社保基金理事會是國務院直屬正部級事業單位，負責管理運營全國社會保障基金(社保基金)。社保基金與地方養老金不同，其作為中國養老的最后防線。
從2006年12月開始，全國社保基金理事會受托管理中央財政補助9個試點省市做實個人賬戶資金。個人賬戶基金是中國地方養老金的一部分，其投資回報率高企，無疑將增強中國地方養老金入市的信心。
據介紹，目前中國城鎮職工養老金實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度。其中，社會統籌資金主要用于當期離退休人員的退休金發放，個人賬戶余額為參保人退休后歸個人養老使用。這兩個賬戶組成的中國地方養老金基金，只能存入財政專戶存在銀行，扣除通貨膨脹率十年年均收益率為負數。
之前，全國社保基金理事會理事長戴相龍呼吁地方養老金入市，中國證監會主席郭樹清亦同聲呼應。但市場對養老金入市爭議較大。
“其實入市的難點不是在投資范圍，可以說投資的范圍不會超過企業年金開始入市時的范圍。難點在于基金的治理結構如何確定?人社部基金司有能力監管嗎?市場準備好了嗎?這些工作沒有準備好，如何入市?”武漢大學社會保障研究中心教授劉昌平向早報記者表示道。
全國社保基金理事會用成績回答了這一質疑。戴相龍還建議，中央財政向基本養老保險基金定向發行國債，收益率可比同期高出近1到2個百分點。
這意味著中國養老金的負收益狀況有望改善。稍早前，人力資源和社會保障部(人社部)部長尹蔚民在今年全國“兩會”期間曾公開表示，目前全國養老金累計積余約有1.9萬億元。
試點地區的成績單
養老金不斷縮水的風險，以及將來面臨的支付壓力，使得近年來養老金“入市”的呼聲漸起。
資料顯示，首次提出養老金“入市”是在2005年。當年12月份，國務院頒布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，提出國家要制定個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現保值增值，但至今未見有關規定出臺。
而養老金的借道入市，在2006年悄然撕開口子。當年12月起，全國社保基金理事會受托管理中央財政補助9個試點省市做實個人賬戶資金。
另就全國層面而言，自本世紀初以來，已有13省市自治區進行了個人賬戶做實試點。據人社部副部長胡曉義在今年“兩會”上透露，至今13省市自治區做實的個人賬戶資金達2700多億元，“今后我們還要根據實際情況進一步推進做實養老保險個人賬戶工作。”
由于試點和非試點地區養老金的投資運營上松緊不一，它們之間的投資收益率差別顯著。
在非試點地區，按照基本養老保險基金管理的現行政策規定，基本養老保險基金實行收支兩條線管理，基本養老保險基金結余額除預留相當于2個月的支付費用外，應全部用于購買國債券和存入專戶，嚴禁投入其他金融和經營性事業，任何部門、單位或個人不得利用基本養老保險基金在境內外進行其他形式的直接或間接投資。 上述投資保障了資金安全，但在通脹壓力下卻面臨不斷貶值的風險。
戴相龍在《中國養老金2011》中表示，截至2010年12月底，地方管理的基本養老保險基金結存1.5萬億元，這些錢90%存入銀行，10年來，年均投資收益率不到2%，低于年均通貨膨脹率。 形成鮮明對比的是，試點地區委托投資的年均收益率高達18.9%。
按有關做實城鎮職工基本養老保險個人賬戶的政策，中央財政補助部分可由省級政府委托全國社保基金理事會投資運營，并承諾一定收益率;而中央財政補助之外的個人賬戶基金由地方管理，投資運營的具體辦法由人社部和有關方面制定，報國務院批準后實施。
其中，按照全國社保基金理事會2010年公布統計數據，截至2010年年底，其受托管理中央補助地方做實個人賬戶基金566億元，受托以來個人賬戶基金年均收益率達18.9%。
對于全國社保基金理事會承諾收益率，劉昌平稱，理論上講，基金積累制養老基金的收益率應該大于通貨膨脹率(保值)或工資增長率(分享經濟發展成果)，因此承諾收益率定在其中之一比較合理，“若沒有實現，就應該由風險準備金和作為受托人的全國社保基金理事會承擔，首先是由風險準備金補償，如果風險準備金不足，再由全國社保基金理事會自有資產補償。”
而作為養老金的國家主管部門，人社部亦有著自己的打算。尹蔚民在今年全國“兩會”的新聞發布會上表示，實現養老金保值增值是一個基本的方向，本著安全第一的原則，目前正在論證研究養老金投資運營的辦法和可行性。
“大家不要誤讀以為養老金投資運營就是進入股市，我們會有多種投資方案的組合。安全是第一位的。”人社部部長尹蔚民在今年全國“兩會”上表示，養老金投資運營實現保值增值的方向是非常明確的，關于養老金具體的投資運營辦法還在論證過程中。
“‘入市’的概念是什么?股市、債市、PE、國內市場或海外市場?”劉昌平也認為，個人賬戶養老基金是“養命錢”，所以個人賬戶養老基金投資應該遵循“穩健、審慎”的原則。“入市”的概念應該不是單一市場，而是在不同的市場、銀行存款到權益投資之間的組合投資，并且還要遵循一個從“嚴格定量限制”到 “審慎人”監管模式的演進過程。
股市的波動風險，也是“養老金入市”屢遭質疑的原因之一。
在今年全國“兩會”上，全國人大代表、杭州娃哈哈集團董事長宗慶后表示，養老金的保值增值不宜入股市，因為股市不確定因素多，風險很大。
“從規模看，如果個人賬戶全部做實將達近萬億元，加上每年個人賬戶結余，總體規模可能會達數萬億元。僅按照20%的比例進入股市，就會有好幾千億元。金融市場為養老金入市做好準備了嗎?管理層為養老基金入市做好監管準備嗎?廣大參保職工為其個人產權所有的個人賬戶養老基金入市做好心理準備了嗎?”劉昌平說。
劉昌平稱，(人社部社會保險)基金(監督)司的監管能力非常有限，保險有保監會、銀行有銀監會、證券有證監會，即使這樣還是問題不斷。一旦個人賬戶養老基金入市，加上企業年金基金、全國社會保障基金，以及政策性社會保障基金，規模非常龐大的，僅憑基金司可以監管嗎?所以關于監管權與監管能力的問題需要考慮。
不過，對于養老金入市，證監會主席郭樹清表示市場準備好了。而尹蔚民在接受媒體采訪時則表示，在整個養老金投資運營方案沒有確定前，會選擇個別省市進行投資運營試點，“兩會”后開始運作。
由誰操盤
養老金入市的另一個難點，在于由誰來操盤。
據悉，目前主要有三種方案，其一是委托給全國社保基金理事會來管理，其二是人社部牽頭組織專門的管理機構，其三則是交由地方來管理。
劉昌平認為，全國社保基金理事會和人社部均不太適合。因為“目前養老保險還沒到全國統籌層面，都是各地管理”;全國社保基金理事會是為應對人口老齡化高峰期和轉軌成本償還高峰期，財政補助壓力過大時的缺口應對風險，實質上是一個過渡性機構。
業界認為，全國社保基金理事會要實現一流社會保障資產管理機構的目標，需在管理體制方面從事業單位向具有企業法人地位的資產管理機構優化。
這意味著，全國社保基金理事會要“做大”托管養老金個人賬戶資金盤子，首先須進行企業化改制。
對于是否成立專門管理養老金的投資運營機構的問題，尹蔚民在今年全國“兩會”上表示，現在研究方案。他說，這是一個全面的方案，大家都在論證，現在并沒有任何比較完整的意見，要在調查研究、充分論證的基礎上提出方案，“現在還沒有一個很確切的時間，但我們積極地推動，會認真地研究。”
而個人賬戶養老基金交由地方管理有利有弊，劉昌平稱，一是增加了受托人數量但又保持相對集中，增強養老金受托市場競爭性;二是使基本養老保險管理權限與省級統籌保持一致。
缺點則是，“一是省級社會保險經辦機構的職權是否具備受托人職能;二是地方管理機構的管理能力建設需要提高，特別是對金融市場的認知水平和對投資管理人、賬戶管理人、基金托管人的監督管理水平有待提高;三是增加了人社部和金融監管機構的監管難度。”劉昌平說。
另外，劉昌平還提供了一種信托模式的管理思路。
“結合信托型的優點和企業年金的示范，我們的個人賬戶養老基金管理模式也應該采取信托型。由省級社會保險經辦機構作為受托人承擔個人賬戶養老基金管理職責，然后將養老基金的投資管理人職能與托管人職能委托給商業性金融機構，而賬戶管理人職能可以由各級社保局承擔，也可以委托外部商業機構負責。”
區分幾個概念
劉昌平說，在談到養老金投資或入市時，必須明確區分幾個概念：中央補助基金、統籌賬戶養老基金、個人賬戶養老基金、企業年金基金。其中，統籌賬戶基金是不可能投資運營的。
“社會統籌賬戶是現收現付制(pay-as-you-go)公共賬戶制度，目的是通過再分配機制促進社會公平。從現收現付制的理論定義來看，就是用在職者的繳費向退休者發放養老金，在精算期內保持收支平衡，沒有結余!因此，實行年度平衡的現收現付制養老金制度一般是沒有基金結余的，當然也不存在投資問題。即使在某些年份或某一年份有少量結余，也只能是存銀行或購買國債，不應進行投資運營。”
劉昌平介紹說，即使是像美國的OASDI，雖然目前有結余(這也主要是與其精算周期設定有關，也就是說OADSI的精算周期是75年，所以在前期人口年齡結構相對較年輕時，制度會出現部分基金結余。)但是，OADSI的社會保障基金也是存銀行和購買國債。
“特別的，作為年度精算平衡的中國社會統籌賬戶養老基金不可能出現大規模的基金結余，更何況是在社會統籌賬戶背負中國養老保險制度轉軌成本的制度設計背景下。所以，從理論和現實兩個方面來說，社會統籌賬戶不適合投資運營。”
至于中央補助基金(個人賬戶做實補助)，目前是由全國社會保障基金理事會受托運營。因此剩下的才是真正意義上的“養老基金”。
發行特種國債
在被市場討論的投資方案之中，除了備受大家關注的資本市場外，值得一提的還有發行特種國債。戴相龍在《中國養老金2011》中說，對于養老金的投資運營，第一步是年內采取措施，首先由中央財政向基本養老保險基金定向發行國債，收益率可比同期高出近1到2個百分點。如果有些省份暫時發生養老金收支不足，可用持有的這類國債向財政或市場融資。
“這非常正常!正是由于OADSI大量購買美國國債才會造就了美國龐大的國債市場與規模，并且美國還有專門為社會保障基金設計的長達數十年的國債。”劉昌平說。
劉昌平分析說，首先政府應該是社會保障的“最后出場人”，承擔社會保障收不抵支的“兜底”責任。其次是以現收現付制為制度基礎的公共養老金制度在人口老齡化背景下必然會面臨財務不可持續的風險，也必將出現精算赤字。那么，既然基本養老保險的責任主體是政府，對養老金發行特種國債是當然不過的事情。
“這會是雙贏的——一方面解決了養老基金的保值問題;另一方面也有利于政府根據經濟社會發展情況、財政狀況和基本養老基金財務情況調控宏觀經濟。”劉昌平說。
而發行特種國債也也面難點：一是債券的利率制定和期限應該多樣化，以滿足養老金投資組合與期限結構的要求，也就是要求特種國債與養老金投資要求相協調;二是發債規模的確定與財政償付能力要匹配;三是要建立養老金投資風險準備金制度。
所謂風險準備金，從每年基金投資收益中計提的，仍然是由投資管理人——全國社會保障基金理事會管理，在出現承諾收益沒有實現時使用。一般的原則是，委托合同期滿，雙方不再續簽時，風險準備金退還給委托人，即各省社會保險基金中。
中國基本養老保險制度變革大事記
1987年
國務院發布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，提出國家對勞動合同制工人的退休養老保險實行社會統籌，所需資金來源于企業和勞動合同制工人共同繳納的費用。
此舉標志中國城鎮企業職工養老保險制度改革正式開始。
1991年
國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，退休費社會統籌正式在全國推廣。
文件首次提出基本養老保險基金由社會統籌和部分積累相結合的思路——在以支定收的同時，多收一些錢并積累起來，用于彌補老齡化高峰期收支缺口。
這一規定改變了養老保險由國家企業完全承擔的做法，采取國家、企業和個人三方共同負擔。
1995年
國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，這是第一次以國務院文件的形式，要求各地建立個人賬戶,逐步提高個人繳費比例。
其最核心的內容是確立了社會統籌和個人賬戶相結合的財務制度。
1997年
國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(26號文)，統一了各地“統賬結合”的實施方案，規定了統一的繳費比例和管理辦法。
2000年
國務院發布《關于完善城鎮社會保險體系的試點方案》(42號文)，規定個人賬戶基金不再用于支付當期養老金，而是采取積累制，存入銀行或購買國債，以實現保價增值;在繳費形式上，也由個人繳納5%，單位劃撥6%，轉變為完全由個人繳納8%，賬戶規模由原來的11%調整為8%;實行社會統籌基金與個人賬戶基金分賬管理，個人賬戶基金集中到省級社會保險經辦機構管理，降低做實成本，并簡化賬戶管理程序。
2001年
原勞動和社會保障部頒布《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，規定參加養老保險的城鎮個體工商戶等自謀職業者以采取各種靈活方式就業的人員按照省級政府規定的繳費基數和比例，一般應按月繳納養老保險費，也可按季、半年、年度繳納養老保險費，而且繳納時間可累計折算。
2001年6月
國務院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，減持國有股收入全部上繳全國社會保障基金。
2001年7月
為了落實42號文，國務院決定在遼寧省進行社會保障試點以探索經驗。遼寧開始了做實基本養老保險個人賬戶的試點工作。
2001年10月
原勞動和社會保障部頒布了《關于規范企業職工基本養老保險個人賬戶管理有關問題的通知》，通過降低個人賬戶中繳費工資比例，所繳費用與統籌賬戶繳費基金分賬管理，以確保個人賬戶真實積累。
2004年
做實個人賬戶由試點范圍到整個東北三省(遼寧、吉林、黑龍江)。
2005年11月
原勞動和社會保障部、財政部出臺《關于擴大做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點有關問題的通知》，決定進一步擴大試點范圍，并對做實個人賬戶的原則、起步比例和時間以及財政補助等方面做出了具體規定。
2005年12月
國務院頒發《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，進一步要求城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都參加企業職工基本養老保險，并提出在當時及此后一個時期內以非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保工作為重點，擴大基本養老保險覆蓋范圍。
2006年
黑龍江、吉林、天津、山東、湖南、湖北、山西、山東、新疆等九個省(區、市)與全國社保理事會簽約，將做實個人賬戶中央補充部分的資金交理事會運營管理。
2007年
勞動保障部發布《關于進一步擴大做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點工作有關問題的通知》，要求在確保基本養老金發放的前提下提高做實個人賬戶比例。天津等8省(區、市)2006年從3%起步做實個人賬戶，以后逐步提高做實比例，督促做實個人賬戶。
2008年
人社部發文，批準浙江省、江蘇省成為做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點省份。
2009年2月
國務院常務會議通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市開展試點，與事業單位分類改革配套推進。
2009年9月
根據《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，中國開始進行新型農村社會養老保險的試點工作。養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。
2010年10月
全國人大常委會通過《社會保險法》，明確了國家財政有為社會保險提供資金支持的責任。
